Няма нужда от нов закон за публично-частното партньорство, а от инвестиция по учебник

Поредно правителство тръгва с голямата кошница с обещания за реализиране на мащабни публично-частни партньорства (ПЧП). На фона на бюджетен дефицит и перспектива за намаляващо финансиране от ЕК за политиките по сближаване правителството на Румен Радев обяви, че поема курс към реализация на амбициозни ПЧП проекти, в които нуждите на публичните органи от инвестиции с оперативен риск да срещнат интересите на бизнеса. За целта правителството предлага и изцяло нов законопроект, който да регламентира това партньорство. Прегледът на опита, натрупан дотук, показва, че нужда от изцяло ново законодателство по-скоро няма. Има нужда от провежане на процедура по учебник, която да покаже, че подобно партньорство може да се реализира прозрачно при ясни условия и честна конкуренция за избор на партньор. Казано иначе - да не напомня с нищо скандалите около концесията на магистрала „Тракия“. 

Какво предлага кабинетът в новия законопроект за публично-частното партньорство? 

Според публикувания за обществено обсъждане проект за изцяло нов закон за публично-частните партньорства инициатива за ПЧП може да имат както публичните органи, така и частен партньор. Поставено е изрично условие частният партньор да поеме оперативният риск при осъществяването на проекта. И в случаите, когато иницатор е публичен орган, и при частна иницитиатива проектите се разглеждат от специализирано звено към министерство на икономиката с представители на много институции, изпращат се за становище в МФ и се одобряват от втора структура - съвет. Този втори съвет отново е с представители на много институции, включително общини, само че е към МС. Съветът взима решение за одобряване на ПЧП с мнозинство от ⅔ от гласовете. Самата процедура се открива от съответното министерство, с решение на МС, или от кметът на общината, с решение на общинския съвет. Начинът за избор на частен партньор не е посочен в проекта - детайлите ще се оформят в бъдещ правилник. Още в началото на проектозакона обаче се изтъква, че това няма да е нито по реда, прилаган за процедурите по ЗОП, нито по реда на Закона за концесиите. 

Принос на новия проект  на фона на стария и отменен през 2017 г. закон за ПЧП е изричното посочване на серия от предварителни анализи за преценяване на жизнеспособността на проектите. При откривани от публичен орган процедури се изискват серия от анализи  - на разходите за жизнения цикъл на проекта, очаквани ползи, разпределение на рисковете, отражение върху бюджета, социално-икономически ефект и сравнителен модел при осъществяване на проекта чрез използване единствено на публични средства. При ПЧП, инициирано от частен партньор, са посочени друг вид анализи, като от формулировките излиза, че в този случай съответният публичен орган, който отговаря за този сектор, не се произнася предварително. Не е ясно защо е допуснат този двоен режим на необходимата документация и не е ли редно при инициирани от частни партньори проекти първо да се минава през секторното министерство. 

Защо този модел поражда повече въпроси отколкото отговори? 

Към момента обяснението защо е необходимо изготвянето на изцяло нов закон за ПЧП не е достатъчно убедително.  В мотивите към проекта се изтъква, че бизнесът не проявява голям интерес към публично-частни партньорства, защото липсва цялостно регламентиране на самостоятелен механизъм за ПЧП. В подкрепа на тази теза се изтъква, че към 2025 г. в България на практика почти няма ПЧП проекти - реализират се средногодишно по 0-1 проект. „Съгласно годишния доклад на Европейския експертен център за публично-частни партньорства от 2024 г., през периода 2019–2023 г. в България са реализирани ПЧП проекти на обща стойност приблизително 880 млн. евро, докато през същия период в Гърция, напр. общата стойност на реализираните проекти достига 2,31 млрд. евро“, е даден пример в мотивите. 

Тази аргументация е доста кратка и не отчита натрупания през годините опит, било то опит в провала на идеята за по-активна политика за ПЧП. Приемането на изцяло нов закон за ПЧП върви и в посока, обратната на ЕС. Само преди седмица ЕК представи нова законодателна инициатива, която предвижда обединяване на три европески директиви - за концесиите, за секторните възложители в областта на комуналните услбуги и обществените поръчки. На фона на това консолидиране на нормативната уредба - обединяване на 3 тежки регламента в един, България предлага обратното - създаване на трети самостоятелен закон, само за ПЧП-а, при които не са подходящи нито за обществена поръчка, нито за концесии. 

Кои биха могли да са тези проекти, неподходящи нито за обществени поръчки, нито за концесии, не става ясно. Решението дали да се процедира по реда на закона за концесиите, за този за обществените поръчки или по този за пчп, ще се взема от специализираното звено към министерството на икономика, което ще предлага на съвета към МС да се премине при необходимост към класическите начини на възлагане. Всичко това е много тромаво като процедура и размито като разграничения, защото и при концесиите има изискване за поемане на оперативен риск, и още от сега може да се очаква, че ще възникнат сериозни проблеми при приложението на режимите. Всъщност изобщо не е ясно на какво ще прилича новият режим на възлагане, защото той ще се регламентира тепърва в правилник. 

Не е отчетен и негативният опит от вече съществувалия отделен закон за ПЧП, приет през 2012 г.  и безславно отменен през 2017 г. Тогава проблематиката, регламентирана в него, бе инкорпорирана в закона за концесиите, тоест двата закона се обединиха. В мотивите към закона за концесиите от 2017 г. надълго и нашироко се обяснява,  че няма нужда от отделен закон за ПЧП, тъй като той само е спъвал инициативите със сложни процедури. Голяма част от тематиката, включена в закона за ПЧП, всъщност касае концесиите и двата акта уреждат едни и същи отношения, е считал законодателят през 2017 г. Тогава като причина за обединяването на двата отделни акта е изтъкната и европейската директива за концесиите. „Анализът на изискванията на Директивата за концесиите  и на съответствието на уредбата на ЗК и на ЗПЧП с нея налагат възприемане на подход за приемане на нов Закон за концесиите, който да обедини действащите ЗК и ЗПЧП“, пише в аргументите за отмяна на стария закон за ПЧП. Така през 2017 година в закона за концесиите са разработени много нови текстове, произтичащи от сливането на двата закона и специфичното уреждане на конкретни изисквания към публично-частните партньорства, включително през създаване на смесени дружества. 

Безспорен факт е, че към момента в закона за концесиите и този за обществените поръчки съществуват празнини за всички възможни форми на пЧП, но  нищо не пречи двата съществуващи закона да се допълнят със специфични текстове вместо изготвянето на изцяло нов закон с напълно различни процедури, считат експерти.  

В тази посока всъщност са и изготвените само преди година анализи в рамките на ръководения от вицепремиера Гроздан Караджов координационен съвет по концесиите. През октомври , 2025 Икономическият и социален съвет излезе с подробен анализ за възможността за ПЧП партньорства в образователната и социалната сфера, където дългосрочните партньорства изпълняват и функции по гарантиране на достъп до услугите и са по-сложни за регламентиране. Заключението на анализа е категорично - има възможност за възлагане на такива ПЧП партньорства и по Закона за концесиите, и по закона за обществените поръчки. Според анализа в законодателството има празнини, но от него не следва, че те трбява да се запълват с трети закон. 

Има и още един сериозен аргумент в посока на допълване на двата съществуващи закона вместо приемане на изцяло нов. Законопроектът тепърва ще трябва да се съгласува с ЕК, да се гласува в парламента, да се пише правилник за прилагане. Всичко това ще отнеме много време и може да се очаква, че ще възникнат нови нужди от актуализации покрай предложените на ниво ЕС промени в директивите. 

Нищо от това не създава усещане, че скоро време ще имаме процедури за ПЧП по някакъв различен ред от досега съществуващия. Така ако кабинетът наистина има амбициите да работи активно за реализиране на мащабни ПЧП проекти, следва да се концентрира върху подготовката на пилотен проект, който да покрие всички изисквания за прозрачност, да не поражда съмнения за избора на партньор и да дава категорични доказателства за наличието на повече ползи за обществото. От правителството твърдят, че за 5 от 9-те пристанищни, летищни и интермодални обекти за концесия за 5 от тях вече има готови концесионни анализи. Ще видим какви реални действия ще последват и кога. За целта са изготвени и серия от анализи на практиките в други държави, като кабинетът Желязков много подробно вече анализира опита на Германия. 

ГЕРМАНСКИЯТ ОПИТ 

Още миналата година в рамките на мандата на кабинета Желязков бяха анализирани практиките в други страни, като подробно бе представен опита на Германия. Германия прилага модела на публично-частно партньорство при изграждането на  федералните магистрали от 2007 г., се изтъква в анализа на координационния съвет за концесиите от 2025.  Към момента на изготвянето на анализа чрез ПЧП в Германия са реализирани 14 проекта,  за участъци от 50 до 70 км и със срок на договорите между 20 и 30 години. Проектите включват частно финансиране, строителство или разширяване на пътя и поддръжката му през целия жизнен цикъл.

При първите проекти по този модел плащането към частния партньор е зависело от броя на преминалите тежкотоварни автомобили. След анализ германските власти обаче преценяват, че натовареността на отделните пътни участъци зависи от фактори, върху които частният оператор не може да влияе в достатъчна степен. Затова рискът от трафика е оставен на държавата и при следващите проекти се залага плащане за наличност на инфраструктурата.

При този модел възнаграждението на частния партньор не зависи от броя на преминалите автомобили. Федералното правителство плаща за това пътният участък да бъде наличен и да отговаря на определените в договора стандарти. Плащането може да бъде намалено при затваряне на ленти, ограничения на скоростта или по-ниско качество на поддръжката, а при по-добро изпълнение може да се предвиди бонус. Именно този модел е използван при последните осем-девет проекта.

Германската практика включва и модели, при които частният инвеститор предварително финансира строителството, експлоатацията и поддръжката, а държавата впоследствие възстановява разходите му чрез договорено плащане, включително разумна печалба. При този вариант икономическият риск остава основно при федералното правителство.

Преди да бъде избран модел на публично-частно партньорство, германският публичен оператор на федералните магистрали извършва оценка на потребностите и на икономическата целесъобразност и сравнява този подход с възлагането чрез обичайни обществени поръчки.

Подготвеният при кабинета Желязков списък с обекти за концесиониране