Крайно време е БНБ, КФН и НАП да отворят програми за изобличители

В известния американски филм „Вътрешен човек“, базиран на истинска история, биохимикът Джефри Уайгенд, работил за изследователското звено на голяма тютюнева компания, изобличава пред света опасни за здравето практики при производството на цигари. Оказва се, че високопоставени корпоративни ръководители съзнателно са одобрили добавки към цигарите, за които е известно, че са канцерогенни или пристрастяващи.

Подобни истории би трябвало да се случват не само на филм, но и в реалния живот, включително в България, ако заработи ефективно новият закон за сигнализиращите лица, приет у нас по силата на евродиректива.

Една съвсем истинска история

Няколко дни след настъпването на новата 2024 г. самолет „Boeing 737-9“ („Боинг 737-9“) на американската авиокомпания „Alaska Airlines“ („Аляска Еърлайнс“) със 177 души на борда кацна аварийно в Орегон, след като част от корпуса му се откъсна в движение. „Беше наистина внезапно. Прозорецът просто изскочи и аз не го забелязах, докато кислородните маски не паднаха“, разказа пред CNN един от пътниците - Кайл Ринкър.

Следващия месец, през февруари 2024 г., част от системата за управление на щурвала на самолет „Boeing 737-8“ на авиокомпания „United Airlines“ със 161 души на борда „заседна“ в неутрално положение по време на кацане в Нюарк. Впоследствие Националният съвет по безопасност на транспорта (НСБТ) на САЩ издаде спешни препоръки за безопасност заради възможността за блокиране на системата за управление на щурвала на някои самолети „Boeing 737“.

През март най-малко 50 души бяха ранени в инцидент, настъпил по време на полет между Сидни в Австралия и новозеландския град Окланд, след като „технически проблем“ причини тежка турбуленция на борда на самолет „Boeing 787-9 Dreamliner“. Машината все пак успя да се приземи по разписание в Окланд.

Списъкът с инциденти със самолети на Boeing през 2024 г. не спира дотук, за щастие без сериозни последствия за пътниците (за разлика от трагичните катастрофи през 2018 г. и 2019 г.). Заради натрупването на случаите обаче през последните месеци властите в САЩ предприеха сериозни разследвания срещу компанията.

Кой е Джон Барнет?

Също през 2024 г., на 9 март, дойде новината за самоубийството на 62-годишния Джон Барнет (John Barnett) – може би най-известният изобличител (whistleblower) на нередности при производството на самолетите „Boeing“. Той е бивш мениджър по контрол върху качеството в „Boeing“, работил в компанията над 30 години, а последно - във фабриката за модела 787. Барнет е отстранен от компанията през 2017 г., когато подава сигнал за това, че тя му отмъщава за повдигнатите от него въпроси за сигурността на произвежданите самолети.

Впоследствие Барнет уличава „Boeing“ в системно пренебрегване на някои правила за безопасност в производствения процес, като според него истинският проблем е в културата на управление на компанията (например пренебрегване на изисквания за сигурност заради бързането в производството) – твърдения, които тя отрича. В последните години животът на Барнет премина в поредица от съдебни дела с „Boeing“, които в крайна сметка се отразиха на здравето му и приключиха трагично за него. Битката на Барнет, заедно с поредицата инциденти със самолети на „Boeing“ през 2024 г., обаче отключиха оздравителна криза, изразяваща се в множество разследвания и санкции за самолетостроителя, който е принуден да преосмисли културата си на работа за доброто на гражданската авиация.

Случаят с Джон Барнет е само един пример за това колко важно за обществото е да се даде шанс на смелите и съвестни хора в частния бизнес и държавните органи да изобличават нередностите и злоупотребите, които виждат около себе си в ежедневната си работа. Именно служителите в компаниите и министерствата - хората, на които се крепи държавата, обикновено са първите, които забелязват нередностите и които могат да се превърнат в изобличители (уисълблоуъри, whistleblowers), наречени у нас бюрократично „сигнализиращи лица“ или „податели на сигнали“. Това се доказва и от ежегодния „Доклад до нациите“ за 2024 г. на международната Асоциация на сертифицираните експерти по противодействие на измамите, според който 43% от засечените случаи на злоупотреби в дадена организация са разкрити чрез сигнал от служител. Това е три пъти повече от всеки друг метод за засичане на измама - например чрез вътрешен одит или проверки от страна на шефовете на дадена организация.

Трябва да се започне от финансите

ЕС създаде специална евродиректива, за да защити изобличителите от ответен удар. Затова от 4 май 2023 г. в България е в сила новият Закон за защита на лицата, подаващи сигнали или публично оповестяващи информация за нарушения (ЗЗЛПСПОИН). Той бе приет по познатия за родните географски ширини маниер – по заповед от Брюксел, изпълнена с формално написан и за всеки случай осакатен закон, с безкрайно тромав старт по прилагането му, и то от институция, която се опитва, но тепърва гради капацитет да се занимава с него (Комисията за защита на личните данни, КЗЛД). Тоест взети са всички мерки да няма никакъв реален шанс за промяна и всичко да остане само на хартия.

Затова и на първо време резултатът е налице – към днешна дата законът е толкова „ефективен“, че почти никой не е чувал за него.

Но това няма да остане така. Европейската комисия вече поиска „ремонт“ на закона, който дори беше включен като задължителен за неслучилото се все още второ плащане по Плана за възстановяване и устойчивост (ПВУ).

Със сигурност на много хора в момента не им се вярва, че един ден новата система ще заработи. Цивилизованият свят обаче върви именно натам и най-видимото доказателство са т. нар. whistleblower програми във финансите - кръвоносната система на икономиката и обществото.

Финансовата система е една от първите, които трябва да се защитят от пробиви на диктаторски режими, престъпници и терористи. В това отношение България се счита за пробита държава без защита, поради което през 2023 г. влезе в сивия списък за пране на пари на FATF. Въпреки че не е официална препоръка, създаването на whistleblower програми в сектор „Финанси“ и у нас може да бъде позитивен знак за излизане от списъка.

Известно е, че престъпниците не могат да извършват злодеянията си, ако нямат около себе си цяла невидима армия от помагачи, която във финансовия свят най-често включва счетоводители, консултанти, адвокати, нотариуси, частни банкери, посредници. Всичко това обикновено не остава незабелязано от останалите членове на съответните професионални общности, поради което именно тези хора биха могли да подават сигнали за засечени от тях нередности, ако обаче има защитен канал, по който това да се случва.

Изобличител от САЩ взе награда от $279 млн.

В САЩ, известни със силните си whistleblower програми, подателите на сигнали получават не само специална защита, но и солидни възнаграждения за разкритията си. Тази практика получи нов тласък след глобалната финансова криза от 2007/2008 г., когато стана ясно, че много хора на „Уолстрийт“ са прикривали финансови машинации от такъв мащаб, че сринаха световната икономика.

От 2007 г. данъчната служба на САЩ има специален офис, който работи с подателите на сигнали за данъчни нарушения на стойност над $2 млн. Сигнализиращите лица получават между 15% и 30% от събраната от администрацията сума. Според ежегодния доклад на звеното през 2023 г. данъчната служба е платила $88 млн. по 121 докладвани случая, в резултат на което са събрани $338 млн. данъчни и други задължения.

След финансовата криза законът „Dodd-Frank“ в САЩ създаде двете още по-мащабни програми за податели на сигнали. Едната е към Комисията по ценните книжа и борсите (SEC), където средната награда, получавана от подателите на сигнали, е 5 млн. долара, а другата е към Комисията за търговия със стокови фючърси.

На 5 май 2023 г. бе обявено, че на подател на сигнал е платен най-големият бонус в историята на програмата на SEC - $279 млн. долара. Парите са преведени на неназования източник заради направени от него разкрития, довели до налагане на глоба от над 4 млрд. долара. Към края на 2023 г. общо платените бонуси само по програмата на Комисията за ценните книжа и борсите са близо $2 млрд., които са раздадени на около 400 податели на сигнали.

ЕС не иска да плаща на информаторите

Философията на ЕС по въпроса обаче е по-различна и не предвижда материални награди за подателите на сигнали, а залага на моралния дълг и правната защита през специално законодателство. По този начин обаче хората, които поемат огромен личен риск, за да информират институциите за нередности, не са адекватно компенсирани.

За разлика от България, програмите за изобличители в държави като Германия и Австрия допускат анонимно сигнализиране.

Например звеното за интегриран финансов надзор на Австрия (FMA) е разработило специална онлайн базирана система за подаване на сигнали с редица технически защити (криптиране и др.), които гарантират анонимността на подателя. През целия процес на кореспонденция с финансовия надзор изобличителят остава анонимен, а комуникацията с надзорниците тече през защитена „пощенска кутия“. В същото време той има псевдоним и референтен номер, чрез който може да следи движението на преписката.

Надзорът в Германия BaFin пък има специално контактно лице, което получава сигналите. През 2023 г. са получени 1379 сигнала, като са възложени анализи по 1128 случая, пише в отчета на BaFin за работата на звеното.

Защита срещу фалшиви сигнали тип „бухалка"

Важно от гледна точка на положението в България е, че както англосаксонският, така и континенталният подход в държави като Германия и Австрия предвиждат защити срещу подаването на фалшиви сигнали с цел разправа с конкуренти или използване на държавните органи като бухалка и съсипване на чужд бизнес.

Българският закон също предвижда подобни защити. Първо, засегнатото лице има право на достъп до отнасящите се за него документи. Освен това то има право и на обезщетение за всички имуществени и неимуществени вреди, когато е установено, че сигнализиращото лице съзнателно е подало сигнал с невярна информация или публично е оповестило невярна информация.

Засега КЗЛД е бюро „жалби“ срещу колеги

Към момента отговорната институция за външното подаване на сигнали (Комисията за защита на личните данни, КЗЛД) е нещо като бюро „оплаквания“ за разпри с колеги, става ясно от отговори на комисията до Mediapool за практиката ѝ по закона до момента.

От 4 май 2023 г., когато законът влезе в сила, до края на годината комисията е получила 36 сигнала като централен орган за външно сигнализиране, като 5 от тях са препратени до Антикорупционната комисия. За първите 9 месеца на 2024 г. са получени 83 сигнала - по 44 сигнала проверката е висяща, а по 29 производството е прекратено, отчетоха от КЗЛД..

Оттам обещават до 15 май догодина да пратят на Европейската комисия и да публикуват онлайн справка за това кои институции най-често са обект на подаване на сигнали, както и какъв най-общо е предметът на сигналите.

До момента обаче предметът е ясен - огромната част от сигналите са за нарушаване на трудовите права и често се свеждат до междуличностни оплаквания в работен контекст - нещо, което е много далеч от идеята на whistleblower директивата. „До момента практиката по прилагане на ЗЗЛПСПОИН показва, че той се ползва като паралелен режим за разглеждане на трудовоправни спорове, които не засягат обществения интерес“, посочват от КЗЛД. На всичкото отгоре доста от сигналите за нарушени трудови права представляват повторно сезиране на държавен орган по един и същ въпрос и от едно и също лице, което е загуба на ресурс и според КЗЛД трябва да отпадне като възможност.

Това означава, че не само институциите, но и гражданите не разбират какъв е смисълът на новия закон.

Все пак има и сигнали, свързани с обществени поръчки, с опазване на околната среда, със защита на потребителите. В последно време зачестяват сигналите за нарушение на процедури по Националния план за възстановяване и устойчивост и по Програмата за развитие на селските райони 2014 - 2020 г. - общо 15 сигнала, добавиха от КЗЛД.

По закон комисията разпраща сигналите за проверка в засегнатите институции, които трябва да върнат отговор какъв е резултатът. Ако обаче нарушението е извършено от лице на висша публична длъжност, сигналът се праща до Антикорупционната комисия, само че оттам отговор или обратна връзка не се дължи?!?

Най-същественият и конкретен резултат до момента от приемането на новия закон са подадени до прокуратурата 4 сигнала за корупция. Един от тях е препратен на окръжна прокуратура и е под мониторинг на Европейската прокуратура, а за един сигнал КЗЛД е сезирала Службата на европейските делегирани прокурори в България.

Експертите: Това не е закон за доносниците

Първият и основен проблем на евродирективата и на закона за сигнализиращите лица е, че за българския законодател остана неразбираема самата им философия и ценностна парадигма, твърди Калин Славов, изпълнителен директор на Асоциация „Прозрачност без граници“.

„За него (българския законодател, б. р.) това е „законът за доносниците“ (по израза на депутата от ГЕРБ Бранимир Балачев, б. р.). Затова и законът остана в неговия възможен минимум и работата му беше затворена в чисто административни фигури и институции. По този начин неговото практическо приложение беше отложено с години“, коментира Славов.

„Българската философия е, че ако някой колега е извършил някакво нарушение, той трябва да бъде наказан. Оттам идва и близостта на закона с понятието „доносничество“. Евродирективата обаче казва, че целта е защита на обществения интерес, така че нередностите да бъдат поправени. Дори ако сам признаеш за нарушение, което си извършил, логичната последица е не да бъдеш наказан, а да бъдеш поощрен, защото си разбрал, че си извършил нещо нередно и ти ще се поправиш, но и приложението на съответните процедури също ще се подобри. Може да звучи наивно за българската действителност, но това е логиката и тя предполага работа върху обществената ценностна парадигма и върху организационна култура. Ако търсим приближение, то е в сферата на авиацията. Разследванията на авиационните катастрофи се правят не за да бъде наказан виновният, а за да бъде подобрена безопасността на полетите. Затова този отрасъл на транспорта всъщност е най-безопасният“, допълва Славов.

Според него КЗЛД не бива да бъде винена за това, че законът засега е непознат и слабо ефективен. „Бях изненадан, че дори действащи политици и журналисти ме питаха каква е пречката този закон да бъде приет - те дори не знаят, че той е в сила от година и половина. Обясних им, че пречка да се приеме няма, защото той е приет, но има пречка да се прилага“, допълва експертът.

Според него текстовете имат доста недостатъци, които трябва да бъдат поправени. Например първият и най-важен канал за подаване на сигнали е вътрешният, в рамките на организацията, но той е сведен до „още една кутия за оплаквания“ и няма как да работи. Освен това не е добре разписана правната помощ, както и психологическата помощ, която трябва да получат информаторите. Материалната помощ също я няма. Проблем е също, че законът не важи за нарушения, извършени преди повече от 2 години. „При тези бели петна хората, които подават сигнали, всъщност са оставени на произвола на съдбата“, обобщи Славов. На него не му е известно нито един случай по новия закон, който вече да е в съдебна фаза.

Законопроектът има нужда от сериозни поправки, за да стане по-ефективен, включително в частта за публичното оповестяване, тоест когато източникът иска да изнесе информацията директно пред цялото общество чрез медиите. Това е основният извод на проучване, направено от Теодор Славев и Цветомир Тодоров от „Българския институт за правни инициативи“ (БИПИ) и фокусирано върху разследващата журналистика и защитата на нейните източници.

Обикновено информаторите стигат до медиите, когато нямат доверие, че държавният апарат може вътрешно да реагира адекватно на засечените от него злоупотреби или пък дори е сигурен, че зависимостите в институциите са толкова сериозни, че е много по-вероятно те да се опитат да прикрият случая, отколкото да изобличат злоупотребата. Много от интервюираните разследващи журналисти споделят, че не биха се обърнали към МВР или прокуратурата за защита на себе си или своите източници, защото ги смятат за „пробити“, а има и случаи, в които именно органите на реда са оказвали натиск или заплахи върху журналистите, става ясно от доклада.

Според всички интервюирани голям проблем в България е липсата на директна законова защита на журналистическите източници (с изключение на радиото и телевизията, б. р.).

Другият голям „минус“ на българската система в момента е, че тя не позволява анонимно сигнализиране - ако сигналът е анонимен, производство по новия закон не се образува. Един от абсурдните аргументи за това е да не се възродят мрачните практики на „доносничеството“ от времето на социализма. „Точно поради тази забрана гражданите с най-сериозни сигнали за нередности няма да предпочетат да използват нито вътрешноведомствените канали по закона, нито външния такъв (т. е. чрез Комисията за защита на личните данни), а ще продължат да се обръщат към журналисти, на които имат доверие“, коментират от БИПИ. Оттам смятат, че е груба грешка да не се отчита обстоятелството, че гражданите имат трайно недоверие в институциите, поради което се страхуват се да сигнализират с името си.

Друг нерешен проблем остава въпросът със защитата на тайните, който не е ясно разписан в закона. Понякога издаването на защитена от закона информация е престъпление, а в други случаи - сериозно нарушение.

Изводът е, че е пределно ясно какво трябва да се направи, за да има България своите изобличители и борци с корупцията и злоупотребите, но въпросът е налице ли е волята всичко това да се случи.

Тази статия е създадена в рамките на инициатива „Властта на светло: медиен мониторинг в подкрепа на европейските права и ценности“, финансирана от Европейския съюз и фондация „Институт Отворено общество – София“ (ИООС). Изразените възгледи и мнения са единствено на автора и не отразяват непременно тези на Европейския съюз или на Европейската изпълнителна агенция за образование и култура (EACEA) или на ИООС. Нито Европейският съюз, нито EACEA, нито ИООС могат да бъдат държани отговорни за тях.